第三章 论公债

在商业未开展、制造业未改进的未开化社会,对于仅能由商业及制造业带来的高价奢侈品还一无所知的时候,有大收入的人,象我在第三篇说过的那样,除了尽收入能维持多少人,使用以维持多少人外,再也不能有其他消费或享受收入的方法。一个大收入,随时都可说是对一大量生活必需品的支配力。在那种未开化社会状态下,那收入一般都是以一大量必需品,即粗衣粗食的原料,如谷物、牲畜、羊毛及生皮等物收进的。当时既无商业,又无制造业,所以这些物资的所有者,找不到任何东西,可以交换其消费不了的大部分物资;除了尽其所有,用以供人吃穿外,他简直无法处置其剩余。在此情况下,富者及有权势者的主要费用,就是不奢华的款客和不炫耀的惠施,而这种款客和惠施,我在本书第三篇也曾说过,是不容易使人陷于破产的。至于利己的享乐就不同了,虽至微末,追求的结果,智者有时亦不免于灭亡。例如斗鸡的狂热,曾经使许多人破了产。我相信,由上述性质的款待或惠施而败家的人,当不很多,但由铺张的款客和炫耀的惠施而败家的则为数极多。在我们封建的祖先之间,同一家族长久继续保有同一地产的事实,可充分表示他们生活上量入为出的一般性向。大土地所有者不断行着乡下式的款待,看来虽与良好的理财原则不可分离的生活秩序有所背离,但我们得承认他们至少也知道搏节,没把全部收入尽行消费掉。他们大概有机会卖掉其一部分羊毛或生皮取得货币。这货币的一部分,他们也许是用以购买当前环境所能提供的某种虚荣品及奢侈品来消费,但还有一部分,则常是照原样蓄藏起来。实际上,他们除了把节约的部分蓄藏着,也就不好再怎么处置。经商吧,那对于一个绅士是不名誉的;放债吧,当时早视为非义,而且为法律所不许,那是更不名誉的。加之,在那种强暴混乱的时代,说不定有一天会被赶出自己的住宅,所以,在手边藏蓄一点货币,以便那时候携带一些公认为有价值的东西,逃往安全地带,是得计的。使个人以藏蓄货币为得计的强暴,更使个人以隐匿其藏蓄的货币为得计。动不动就有埋藏物发现,无主财宝发现,那可充分证明,当时藏蓄货币及隐匿藏蓄之事,是非常流行的。有一个时候,埋藏物简直成了君主的一个重要收入部分。然在今日,哪怕全王国的一切埋藏物,亦恐不够成为一个多财绅士的主要收入部门了。
节约与藏蓄的倾向,流行于人民之间,也同样流行于君主之间。我在本书第四篇说过,在没有什么商业及制造业可言的国家,君主所处境地,自然会使他奉行蓄积所必要的节约。在那种境地,就是君主的费用,亦不能由他的虚荣心支配;他喜欢有一个华丽装饰的宫廷,但那个无知的时代,却只能给他提供一点无甚价值的小玩意儿。而这就构成他宫廷的全部装饰。当时是无常备军的必要的,所以,象其他大领主的费用一样,就连君主的费用,除了用以奖励其佃户,款待其家臣外,几乎没有用处。但是奖励及款待,很少会流于无节制,而虚荣则几乎都会流于无节制,因此,欧洲一切古代君主,无不善有财宝。即在今日,听说每个鞑靼酋长,还是积有财宝。
在富有各种高价奢侈品的商业国内,君主自然会把他的收入大部分,用以购买这些奢侈品,象其版图内一切大土地所有者一样。他本国及邻近各国,供给他许许多多的各种高价装饰物,这些装饰物,形成了宫廷华丽但无意义的壮观。君主属下的贵族们,为了追求次一等的同种壮观,一方面打发其家臣,一方面让租地人独立,这一来,他们就渐次失掉了权威,以致与君主领土内其他大部分富裕市民,没有区别了。左右他们行为的浮薄热望,也左右他们君主的行为。在他领土内,个个富有者都在征逐这种享乐,怎能叫他一个人富而不淫呢?假使他没把怎么大的部分的收入用于享乐(他多半是如此),以致减弱国防力量,那么,超过维持国防需要那一部分的收入,是不能期望他不消费的。他平常的费用,就等于他平常的收入;费用不超过收入,就算万幸了。财宝的蓄积,再无希望;一旦有特别急需,需要特别费用,他定然要向人民要求特别的援助。1610年法兰西国王亨利四世死后,欧洲大君主中蓄有很多财宝的,据推测只有普鲁士现国王及前国王。君主政府不说,共和政府,为蓄积而行节约的事亦几乎是同样罕见的。意大利各共和国、尼得兰共和国都负有债务。伯尔尼联邦积有不少的财宝,但在欧洲是仅见的。瑞士共和国其他联邦,全无蓄积可言。崇尚某种美观,至少,崇尚堂皇的建筑物及其他公共装饰物,最大国王的放荡的宫廷,自不必说,就连那些小共和国看似质朴的议会议事堂也往往如此。
一国在平时没有节约,到战时就只好迫而借债。战争勃发起来,国库中,除了充当平时设施所必要的经常费的款项外,没有其他款项。战时为国防设备所需的费用,须三倍四倍于平时,因此在战时的收入,也须三倍四倍于平时收入。即使君主马上就有一种办法,能按照费用增大的比例而增大他的收入——这几乎是不会有的——这增大收入的源泉,必出自赋税,而赋税的课征,大抵要经过十个月乃至十二个月,才有税款收入国库。可是,在战争勃发的瞬间,或者宁说,在战争似要勃发的瞬间,军队必须增大,舰队必须装备,防军驻在的都市必须设防,而这军队、舰队、防军驻在的都市,还须供给武器、弹药及粮食。总之,在危险临到的瞬间,就得负担一项马上就要的大费用;这费用是不能等待新税逐渐地慢慢地纳入国库来应付的。在此万分紧急的情况下,除了借债,政府再不能有其他方法了。
由于道德原因的作用,这种使政府有借款必要的商业社会状态,使人民具有贷款的能力和贷款的意向。这种商业社会状态要是通常带来借款的必要,它也同样带来借款的便利。
商人和工厂主众多的国家,必然有很多这样的人,不仅是他们自己的资本,而且有愿意以货币借给他们或以货物委托他们经营的人的资本,频繁地在他们手中通过,比不做生意、不从事生产事业,靠自己收入为生的私人的收入通过自己手中的次数,更要频繁。象上面所说那种私人的收入,经常每年只通过他自己手中一次。但一个商人,如从事那本利能迅速收回的商业,他的全部资本及信用,就往往每年会通过他手中三、四次。因此,一个商人多工厂主多的国家,必然有很多的人是愿意随时都能以巨额款项贷与政府。所以,商业国人民,都具有出贷能力。
任何国家,如果没有具备正规的司法行政制度,以致人民关于自己的财产所有权,不能感到安全,以致人民对于人们遵守契约的信汪心,没有法律予以支持,以致人民设想政府未必经常地行使其权力,强制一切有支付能力者偿还债务,那么,那里的商业制造业,很少能够长久发达。简言之,人民如对政府的公正,没有信心,这种国家的商业制造业,就很少能长久发达。大商人大工厂主,如平时信任政府,敢把财产委托政府保护,到了非常时候,就也敢把财产交给政府使用。把款借给政府,绝不会减少他们进行商业及制造业的能力,反之,通常却会增大那能力。国有急需,大抵会使政府,乐于以极有利于出借人的条件借款。政府付与原债权者的保证物,得转移于任何其他债权者;并且,由于人民普遍信任政府的正义,那保证物大概能以比原价高的价格,在市场上买卖。商人或有钱者,把钱借给政府,可从此赚到钱,他的营业资本不但不会减少,反会增加。政府如允许他最先应募新借款,他大抵会视为一种特惠。所以,商业国人民,都具有贷款的意向或乐意。
这种国家的政府,极易产生这秤信念,即在非常时期,人民有能力把钱借给它,而且愿意把钱借给它。它既预见到借款的容易,所以在平时就不孜孜干节约。
在未开化的社会,既无大商业资本,亦无大制造业资本。个人把他所能节约的货币,都藏蓄起来;凡所藏蓄的货币,都隐匿起来;他这么做,因为他不相信政府的公正,并且怕他的藏蓄被知道了,被发觉了,立即就要被掠夺。在此种状态下,遇着危急的关头,能贷款给政府的必然很少,愿贷款给政府的简直没有。为君主者,预知借款的绝不可能,所以他就觉得,须为紧急关头预先节约。这种先见之明,把他节约的自然倾向加强了。
巨额债务的增积过程,在欧洲各大国,差不多是一样的;目前各大国国民,都受此压迫,久而久之,说不定要因而破产!国家与个人同,开始借款时,通常全凭个人信用,没有指定特别资源或抵押特别资源来保证债务的偿还。在这种信用失效以后,它们继续借款,就以特别资源作抵押。
英国所谓无担保公债,就是依前一方法借入的。它有一部分为全无利息或被认为全无利息的债务,类似个人记帐的债务;一部分为有利息的债务,类似个人用期票或汇票借入的债务。凡对特别服役所欠的债务,对尚未给付报酬的各种服役所欠的债务,陆军海军及军械方面临时开支的一部分,外国君王补助金的未付余额,海员工资的未付余额等,通常构成前一种债务。有时为支付这债务的一部分和有时为其他目的而发行的海军证券或财政部证券,构成后一种债务。财政部证券利良,自发行之日算起;海军证券利息,自发行后六个月算起。英格兰银行,通过自动按照时价贴现这种证券,以及通过与政府议定以某种报酬条件替它流通财政部证券,即按额面价格收受该证券并支付其所应付的利息等办法,给该证券保持了价值,便利了流通,从而使政府能够常常借到巨额的这种公债。在法兰西,因无银行,国家证券有时须打百分之六十或七十的折扣出售。在威廉王大改铸币时代,英格兰银行认为应当停止其平常的业务,财政部证券及符契,据说要打百分之二十五乃至百分之六十的折扣买卖。其原因,一部分是革命甫定,新政府是否安定尚未可必;另一部分,则是英格兰银行没给予援助。
此种手段行不通,而政府举债,需要指定或抵押国家特定收入来担保债务的偿还时,政府在不同时候,曾使用了两种不同的方法。有时这指定或抵押,限于短期,如一年或数年;有时,又定为永久。在前一场合,作为抵押的收入,据推想在限定期间内,足够付清所借货币的本金及其利息。在后一场合,作为抵押的收入,据推想只够支付利息或等于利息的永久年金,政府几时能偿还借入的本金,就偿清它。货币以前一方法借入,通称为预支法;以后一方法借入,则通称为永久付息法或简称为息债法。
英国每年征收的土地税及麦芽税,政府逐年都依据不断插入课税法令中的借款条款加以挪用。这项款额,通常由英格兰银行垫付,收取利息,到税款陆续纳入国库时,逐渐收还。其所索利息率,革命以来,迭有变化,自百分之八乃至百分之三不等。如果某年度收入的税款,不够还清垫支的金额及其利息(此为常事),则此不足余额,取偿于次年度收入的税款。这样,国家收入中尚未用作担保的这唯一主要收入部门,经常每年在未收归国库之前,先已消费了。此与无打算的浪费者同,浪费者对其收入,每迫不及待,而预先出息借支;国家则不断向其代理人及经理人借款,不断为使用自己的货币而支付利息。
在威廉王及大部分安妮女王时代,永久付息的借款方法,不象今日那么习见。那时候,大部分新税,只限于短期(仅四年、五年、六年或七年)征收,各年度国库的支出,大抵是得自预先挪用这些税收的借款。税收往往在限定期内,不够支付借款的本金及利息,于是就得延长收税年限,从而补足这项短额。
1697年,依照威廉三世第八年第二号法令,将这些瞬将满期各税的征收年限,延至1706年8月1日,以弥补它们税额的不足。这就是当时所谓第一次总抵押或基金。归这基金负担的不足额,计达五百十六万零四百五十九镑十四先令九便士半。
1701年,这些税以及其他若干税的征收年限,又因同~目的延长至171O年8月1日,是为第二次总抵押或基金。这次基金所负担的不足额,计达二百零五万五千九百九十九镑七先令十一便士半。
1707年,这些税又延长至1712年8月1日,作为一种新公债的基金,是第三次总抵押或基金。由此抵押借入的金额,计达九十八万三千二百五十四镑十一先令九又四分之一便士。
1708年,这些税(除去半额吨税、镑税这两种旧补助税,及由英格兰苏格兰合并协定而撤废的苏格兰亚麻输入税)征收年限又延长至1714年8月1日,作为一种新公债基金,是第四次总抵押或基金。由此抵押借入的金额,计达九十二万五千一百七十六镑九先令二又四分之一便士。
1709年,这些税(除去吨税、镑税这二种旧补助税,这些补助税从那时候起与这新债基金完全没有关系)征收年限,为着同一目的,又延长至1716年8月1日,是第五次总抵押或基金。由此抵押借入之金额,计达九十二万二千零二十九镑六先令。
1710年,这些税再延长至1720年8月1日,是第六次总抵押或基金。由此抵押借入的金额,计达一百二十九万六千五百五十二镑九先令十一又四分之三便士。
1711年,这些税(到这时,已须供应四种预支的本息)及其他若干税,规定永久继续征收,作为支付南海公司资本利息的基金。该公司在同年度曾借给政府九百一十七万七千九百六十七镑十五先令四便士,用以还债及弥补税收的不足。这次借款,为当时所仅见的最大借款。
就我所知,在此时期以前,为支付债务利息而永久课征的税收,只有为支付英格兰银行、东印度公司以及当时计划中的土地银行三者的贷款利息的各税(土地银行的贷款,只是一种拟议,未成事实)。这时,英格兰银行贷与政府的金额,为三百三十七万五千零二十七镑十七先令十便士半,年息百分之六,计达二十万零六千五百零一镑十三先令五便士;东印度公司贷与政府的金额为三百二十万镑,年息百分之五,计达十六万镑。
1715年,即乔治一世元年,依据该年十二号法令,那些担保英格兰银行年息的各税以及由这次法令定为永久征收的其他若干税,通通集为一共同基金,称为总基金。此基金不仅用以支付英格兰银行的年金,而且用以支付其他年金及债务。以后,依据乔治一世三年第八号法令,及五年第三号法令,此基金又增大,而当时附加的各税,亦同样定为永久的了。
1717年,即乔治一世三年,依据该年第七号法令,又有其他数种税,被定为永久征收,构成又一个共同基金,称为一般基金。此基金所支付的年息,计达七十二万四千八百四十九镑六先令十便士半。
这几次法令的结果,以前只短期预支的各税大部分,全都变成永久的了,而其用途,不在干支付连续由预支办法所借入款项的本金,而在于支付其利息。
假若政府只用预支办法筹款,那它只要注意两点,数年之内,就可使公家收入从债务中解放出来:第一,不使基金在限定期间内负担的债务,超过其所能负担的数额;第二,第一次预支未偿清以前,不作第二次预支。但欧洲大多数国家的政府,都不能注意到这些。它们往往在第一次预支时,就对基金加以过度的负担;即或不然,也往往在第一次预支未偿清以前,就进行第二次第三次的预支,而加重基金的负担。这样下去,指定的基金,就变得完全不够支付所借货币的本金及利息,于是就不得不单用以支付利息,或支付那等于利息的永久年金。象这样无打算的预支,必然会导致那破坏性更大的永久付息办法的采用。此例既开,公家收入的负担,就由一定期间,延续到无限期间,而遥遥无解放的日子。但是,在一切场合,由这种新方法能够筹到的款额,总比由旧的预支方法来得大。所以,人们一习知这新方法,每当国家万分吃紧之秋,一般都舍旧法而用新法。救目前的急难,是直接参与国事者的要图,至于公家收入的解放,那是后继者的责任,他们无暇顾及了。
在安妮女王朝代,市场利息率,由百分之六降至百分之五;安妮女王十二年,宣布百分之五为私人抵押借款的最高合法利息率。英国大部分暂行税,变成了永久的,而分别拨充总基金、南海基金及一般基金后不久,国家的债权者,与私人债权者同,亦被说服接受百分之五的利息。这一来,由短期公债换为长期公债的借款的大部分,就产生了百分之一的节约,换言之,由上述三基金支付的年金的大部分,就节省了六分之一。此种节约,使得用作基金的各税,于支付所担保的各项年金后,剩有一个巨额剩余,构成此后减债基金的基础。1717年,此剩余额,计达三十二万三千四百三十四镑七先令七便士半。1727年,大部分公债的利息,进一步降到百分之四。1753年,更降到百分之三点五。1757年,又降到百分之三。于是减债基金,愈益增大了。
减债基金虽为支付旧债而设,然而对于新债的征募,亦提供了不少便利。它可以说是一种补助基金,在国家有急需场合,即可用它弥补其他基金的不足以举债。至于英国是经常地用此基金来偿还旧债,或经常地用它另举新债,慢慢就会十分明白的。
借款的方法有二,一是预支,一是永久息债。但介乎这两者之间的,还有其他两种方法,即有期年金借款方法和终生年金借款方法。
在威廉国王及安妮女王朝代,往往以有期年金方法借入巨额货币,其期限有时较长,有时较短。1693年,议会通过一法案,以百分之十四的年金,即以十六年满期,年还十四万镑的年金,借款一百万镑。1691年,议会曾通过~法案,以今日看来可算是非常有利于债权者的条件,按终生年金方式借款一百万镑,但应募之数,不满该额。于是,翌年乃以百分之十四的终生年金借款,即以七年便可收回本金的条件借款,补此未满的额。1695年,凡购有此项年金的人,许其往财政部对每百镑缴交六十三镑,换取其他九十六年为期的年金,换言之,终生年金百分之十四与九十六年年金百分之十四的差额,以六十三镑卖出,或者说,以相当于四年半的年金卖出。但条件虽然如此有利,而因当时政府地位不稳,竟找不到几个买主。安妮女王在位年代,曾以终生年金及三十二年、八十九年、九十八年、九十九年的有期年金,借入款项。1719年,三十二年期的年金所有者,以其所有年金,换取等于十一年半年全的金额的南海公司股本;此外,对于那时候该年金应付未付的金额,亦发给等价的南海公司股本。1720年,其他长短不等的有期年金大部分,也都合为同一基金。当时每年应付的长期年金,计达六十六万六千八百二十一镑八先令三便士半。1777年1月5日,其剩余部分,即当时未募满的额,不过十三万六千四百五十三镑十二先令八便士。
在1739年及1755年开始的两次战争中,由有期年金或终生年金借入的款极少。九十八年期或九十九年期的年金,所值货币,几乎与永久年金相等,所以有理由可设想其应能和永久年金借入同样多的款。但是,为家庭治财产及谋远久的人,购买公债,决不愿购买那价值不断减少的公债;而这种人又占公债所有者及购买公债者的最大部分。因此,长期限年金的内在价值,虽与永久年金的内在价值无大出入,但终没有永久年金那么多的购买者。新债的应募者,通常都打算尽快抛出其认购的公债,所以在金额相等时,他们都宁愿购买可由议会陵还的永久年金,而不愿购买不能赎还的长期年金。永久年金的价值,可以说是始终如一或差不多始终如一,所以和长期年金比较,它更便于转让。
在上述两战争期间,有期年金或终生年金,都是除给与年金或利息外,还给新借款应墓者一种奖金,就是说,不是作为偿还所借货币的年金,而是作为对出借人的一种附加奖励。
终生年金的授与,曾使用以下两种方法,即对各个别人终生给与的方法,和对一群人终生结与的方法。后者在法国用发明人的名字命名,叫做顿廷法。在年金是授与各个别人终身的场合,各受领年金者一旦死亡,国家收入即减轻了他这一部分负担。如按顿廷法授与,国家收入对此负担的解除,要到那一群中所有受领年金者都死了才实现;那一群人数,有时为二十人乃至三十人,就中后死者承受前死者的年金,最后生存者,则承受其一样全部的年金。设以同一收入抵押借款,用顿廷法总能比用个别人终生年金法借到更多的款。因为,未死者有承受全部年金的权利,哪怕金额相等,实比由个别人单独领取的年金有更大的价值。各个人对于自己的运气,天然有几分自信,这就是彩票生意成功的根据。由于此种自信心理,顿廷年金所卖得的价格,通常都高过其实际价值若干。因此之故,一国政府,如常使用年金办法借款,大概总是采用顿廷法。政府几乎总是采择能够筹到最多款项的方法,而不愿采用能够解除国家收入负担最速的方策。
法国公债中由终生年金构成的部分,要比英国大得多。据波尔多议院1764年向国王提出的备忘录,法国全部公债,计达二十四亿利弗,就中,以终生年金借入的约为三亿利弗,即公债总额八分之一。此项年金,据估计每年达三千万利弗,相当于全部公债的估计利息一亿二千万利弗的四分之一。这种计算不大正确,我是十分知道的,但一个有这么重要地位的机关说这估计数字接近事实,我看,去真实的程度总该不远。英法两国借债方法上所生的差异,不是由于两国政府对干渴望解除国家收入负担的程度有所不同,而完全是由于出借人的见解及利益有所不同。
英国政府所在地,为世界最大的商业都市,因此以款项贷与政府的人,大概都是商人。商人的贷出款项,其用意不在于减少其商业资本,反之,却在于增加其商业资本,所以,新债的债券,如不能以相当的利润卖出,他就不会应募那新债。但是,他贷出款项所购入的如不是永久年金,而是终身年金,那么,不论这终身年金是他自己的终身,或是其他人的终身,当其转售时,就难望有何等利润。不论是谁,购买与自己年龄相若、健康状态相当的他人的终生年金,总不愿出与购买自己的终生年金相同的价格,所以,以自己生命为基础的终身年金出卖,往往是不免要受到损失的。至于以第三者生命为基础的终身年金,固然对于买者卖者有同一价值,但其真实价值,在授与年金的那一瞬间,就开始减少了,而且在此年金存续的期间内日益减少。因此,终身年金,要想能与可以假定其真实价值总是一样或总不会有大出入的永久年金成为同样便于转让的资财,那是决难做到的。
法国政府所在地,不是大商业都市,因而以款项贷与政府的人,就不家英国那样,大部分是商人。法国政府每有急需,多半是向那些和财政有关系的人,如赋税包征者,未经包给人的赋税的征收人员,宫廷银行家等,商量借款。这般人大抵出身微贱,因为有的是钱,所以常很骄傲。他们既不屑与同等身分的妇人结婚,而较有身分的妇人,也不屑与他们结婚,所以他们常决意过独身生活。他们自己既没有家庭,对于通常不大愿意往来的亲戚的家族,又漠不关心,所以他们只求自己一生好好度过去就完了,财产即身而止,那是无所介意的。此外,不爱结婚或其生活状况不宜或不便于结婚的富人的人数,在法国远较英国为多。对于这不大为后人打算,或者全不留意后人的独身者,以其资财换入一种不长不短、恰如其所希望的长期收入,那是再便利没有的。
近代各国政府平时的经常费,多半是等于或者大约等于其经常收入;所以战争一旦发生,要政府按照费用增加的比例而增加收入,就不仅非其所愿,而且非其所能。它们之所以不愿,是因为突然增加如此巨额的税,恐伤害人民感情,使得他们嫌恶战争。它们之所以不能,因为战争所需费用不定,赋税应增加多少才够,没有把握。各国政府所碰到的这两层困难,如采行举债办法,就容易解决了。借债能使它们只要增税少许,就可逐年筹得战争所需的费用;并且,通过永久息债,它们可能以最轻微的增税,逐年筹得最大的款。在一大帝国中,住在首都的人,以及住在远隔战场地带的人,大都不会由战争感到何等不便,反之,他们却可优游安逸地从报纸上读到本国海陆军的功勋,而享其乐。这种享乐,是很可补偿他们战时所纳赋税对平时所纳赋税的小小超过额的损失的。他们通常都不满意和平的恢复,因为,那一来,他们那种享乐,便要中止;并且,战争再继续些时说不定就会实现的征服及国家光荣的无数虚望,也要消灭了。
可是,和平虽然恢复了,在战争中加重的大部分赋税负担,却很少便告解除。那些赋税,都作了战债利息的担保。假若旧税和新税,干支付战债利息及开支政府经常费用外,尚有余剩,此余剩部分,也许会转作偿还债务的减债基金。不过,第一,此减债基金,纵不移作其他用途,一般也远远不够在和平可望其继续的期间内,偿付全部战债;第二,这基金几乎都被移用于其他目的。
征收新税的唯一目的,就是在于偿付以此为担保的借款的利息。若有余剩,那余剩的部分,大概都是出乎意料或计划之外的,所以很少有很大的数额。减债基金的产生,通常都是由于以后应付利息减少,而很少由于收到的税额,超过应付利息或年金的数额。1655年的荷兰减债基金,1685年教皇领地的减债基金,通由利息减少而形成,所以,以这种基金偿还债务,往往不足。
当国家升平无事,而有种种特别开支的必要时,政府每觉开征新税,不若挪用减债基金来得便利。不论开征任何新税,人民都会感到多少的痛苦,因而引起怨声,引起反对。课税的种类愈繁多,已课的各税愈加重,人民对于任何新税的怨声必愈嚣然,于是另课新税或加重旧税,就益形困难。至于暂时停止偿还债务,人民是不会马上感到痛苦的,因此也不致引起怨言,也不致引起不平之鸣。所以,挪用减债基金,常为摆脱目前困难的显然容易的方策。可是,公债所积愈多,研究如何缩减公债愈成为必要,而滥用减债基金,就愈危险、愈会导致毁灭。公债减少的可能性愈少,挪用减债基金来应付平时种种特别开支的可能性和必然性愈大。当一国国民已负担过度的赋税,除非迫于新的战争,除非为报国仇,除非为救国难,人民是不能再忍受新税的课征的。所以减债基金,常不免于滥用。
英国自最初仰赖永久息债法那种破坏性方策以来,平时公债的减少,从来没和战时公债的增加相称。现时存在的巨额公债,大部分还是起源于从1688年开始并于1697年由里斯韦克条约结束的那一次战争。
1697年12月31日,英国的长短期公债,计达二千一百五十一万五千七百四十二镑十三先令八便士半。其中有一大部分是由于短期预支,有一部分是以终身年金借入。所以不到四年,即在1701年12月31日以前,一部分就偿还了,一部分又归于国库,其额达五百一十二万一千零四十一镑十二先令四分之三便士。在如此短期内,偿还了如此多公债,实为前所未有。所以当时所余的公债,就不过一千六百三十九万四千七百零一镑一先令七又四分之一便士。
在那次起于1702年而终于乌特勒克特条约的战争中,公债益形增大起来。1714年12月31日,公债数额计达五千三百六十八万一千零七十六镑五先令六又十二分之一便士。应募南海公司基金,又使公债增加。在1722年12月31日,公债数额达到五千五百二十八万二千九百七十八镑一先令三又六分之五便士。1723年起开始还债,但非常缓慢,到1739年12月31日,即在十七年太平无事的岁月中,所偿还公债,总共只八百三十二万八千三百五十四镑十七先令十一又十二分之三便士。那一年末,公债余额,还有四千六百九十五万四千六百二十三镑三先令四又十二分之七便士。
1739年发端的西班牙战争,和紧接西班牙战争而起的法兰西战争,使公债益形加多。1748年12月31日,即该战争以埃·拉·查帕尔条约结束之后,公债数额已达七千八百二十九万三千三百一十三镑一先令十又四分之一便士。上述十七年太平无事岁月中的公债偿还颇,不过八百三十二万八千三百五十四镑十七先令十一又十二分之三便士;然而未满九年的战争所增加的公债额,却为三千一百三十三万八千六百八十九镑十八先令六又六分之一便士。
在佩兰主政的时候,公债利息由百分之四减低至百分之三,于是减债基金增加,偿还了某一部分公债。1755年即最近战争勃发以前,英国长期公债为七千二百二十八万九千六百七十三镑。1763年1月5日,即媾结和约时,长期公债达一亿二千二百六十万三千三百三十六镑八先令二又四分之一便士,尚有无担保公债一千三百九十二万七千五百八十九镑二先令二便士。但是,由战争引起的费用,并不干媾结和约之日,便告终止,所以1764年1月5日,长期公债虽已增至一亿二千九百五十八万六千七百八十九镑十先令一又四分之三便士(就中一部分为新公债,一部分则为由无担保公债改成的长期公债),但根据一位博识著者所著的《英国商业及财政的考察》,该年度及次年度,还剩有九百九十七万五千零十七镑十二先令二又四十四分之十五便士的无担保公债。因此,据同一著者所述,在1764年,英国所有公债(包括长期公债及无担保公债)达到一亿三千九百五十一万六千八百零七镑二先令四便士。此外,授与1757年新公债应募者作为奖金的终身年金,按相当于十四年年金估计,约为四十七万二千五百镑;授与1761年及1762年新公债应募者作为奖金的长期年金按相当于二十七年半年金估计,约为六百八十二万六千八百七十五镑。以佩兰对国事的慎重与忠心,经七年太平无事的岁月,尚不能偿还六百万镑旧债,但在大约相同时间的战争中,却举借了七千五百万镑以上的新公债。
1775年1月5日,英国长期公债为一亿二千四百九十九万六千零八十六镑一先令六又四分之一便士,无担保公债,除去一大笔皇室费债务后,为四百一十五万零二百三十六镑三先令十一又八分之七便士,两者合计共为一亿二千九百一十四万六千三百二十二镑五先令六便士。依此计算,在太平无事的十七年间所偿还的债务,仅及一千零四十一万五千四百七十四镑十六先令九又八分之七便士。然而,就是这么小的公债减少额,尚非全由国家经常收入的节余偿还的,有许多是以与国家经常收入全不相涉的外来款项偿还的。例如三年内对土地税每镑增加~先令的税款若干镑,东印度公司为获得新地区缴纳国家的赔偿金二百万镑,以及英格兰银行为更换特许状缴纳的十一万镑,都应算入此外来款项。他如由最近战争产生的若干款项,理应视为此次战费的扣除额,所以亦须附加在这外来的款项。主要如下:
L S. d
法国战利品收入……………690,449  189
法国俘虏赔偿金………………670,000  00
由割让各岛而得的代价………95,500  O  0
合计…………………………1,455,94918 9
假若在这个金额上,加入查特姆伯爵及克尔克拉弗特所推算的余额,其他同类军费的节余,以及上述从银行、从东印度公司、从增加土地税所得的三项款项,其总额一定要大大超过五百万镑以上。因此,战争终结以后,由国家经常收入节余所偿还之公债,平均起来,每年尚未达到五十万镑。由于一部分公债的偿还,由干一部分终身年金的满期,由于由百分之四降至百分之三的利息的低减,和平以后,减债基金无疑是大大增加了;假若一直和平下去,现在说不定每年可以由那基金抽出一百万镑来偿还公债,而在去年就是偿还了一百万镑的。但是,皇室费的大债务,尚延而未付,而我们现在又要卷入新的战争中,这战争发展起来,其费用也许要和以前历次战争同样浩大。在这新战争告终以前所不免举借的新债,说不定要等于国家由经常收入节约所偿还的全部旧债。因此,想由现在国家经常收入节约所得,偿还所有的公债,简直是一种幻想了。
据某著者主张:欧洲各债务国的公债,特别是英国的公债,是国内其他资本以外的另一个大资本;有这个资本,商业的扩展,制造业的发展,土地的开垦和改良,比较单靠其他资本所能成就的要大得多。可是,主张此说的著者,没有注意到以下的事实,即最初债权者贷与政府的资本,在贷与的那一瞬间,已经由资本的机能,转化为收入的机能了,换言之,已经不是用以维持生产性劳动者,而是用以维持非生产性劳动者了。就一般而论,政府在借入那资本的当年,就把它消耗了、浪费了,无望其将来能再生产什么。固然,贷出资本的债权者,往往不仅仅收到了和该资本等价的公债年金,这年金无疑会偿还他们的资本,使他们能进行和从前一样或更大规模的实业或贸易,就是说,他们可卖出此年金,或以此年金作担保借款,向他人取得或借入等于或多于他们所贷与政府的资本的新资本。但是,他们象这样由他人取得或借入的新资本,以前一定是存在这国家中,并且与其他资本同样用以维持生产性劳动。一旦转入国家债权者手中时,虽然从某一方面来看,对这些债权者是新资本,但对该国家并不是新资本,那不过是由某种用途抽去转作其他用途的资本罢了。所以,就他们私人说,其贷与政府的资本,虽有所取偿,但就整个国家说,却无所取偿。如果他们不把这资本贷与政府,那国家用以维持生产性劳动的资本或年生产物,就有两份而不只一份了。
当政府为开支政费,以当年未用作担保的赋税筹措收入时,人民收入的一定部分,只不过是从维持某种非生产性劳动,移来维持他种非生产性劳动罢了。人民用以付税的款项中,若干部分无疑是能由他们储蓄起来成为资本,用以维持生产性劳动。但其大部分大概是消费掉,用来维持非生产性劳动。不过,国家费用在这么开销的场合,无疑会多少成为新资本进一步蓄积的阻碍,但不一定会破坏现存的资本。
当国家费用由举债开支时,该国既有资本的一部分,必逐年受到破坏;从来用以维持生产性劳动的若干部分年生产物,必会被转用来维持非生产性劳动。不过,在这种场合所征的赋税,较在前一场合为轻,所以,人民个人收入上的负担较少,而人民节约收入一部分以积成资本的能力,亦因此减损较少。和以本年度税收开支本年度费用的方法比较,举债方法,如果在较大程度上破坏旧的资本,也在较小程度上妨害新资本的获得或蓄积。在举债制度下,社会一般资本时时由政府滥费所意起的损失,是更容易由人民的节约与勤劳得到弥补的。
不过,只在战争继续的期间内,举债制度才优于其他制度。要是战费总能从当年所征的收入来开支,那末,那非常收入所由而来的赋税,将不会继续到那一年以上。与举债制度比较,人民在这种制度下的蓄积能力,在战时虽较小,在平时则较大。战争不一定会惹起旧资本的破坏,和平则必会促成更多新资本的蓄积。在这种制度下,一般地说,战争总是比较很快就结束,比较不致于随便从事的。在战争继续期中,人民因困于战争的负担,不久便会对战争发生厌倦;政府为要迎合人民的意向,必会适可而止,不敢故事延长。战役之兴,繁重而不可避免的负担,是可以前知的,设无真实或确定的利益可图,人民当不肯借然主战。因此,人民蓄积能力不免多少受到损害的时期,是比较不常见到的,即使有那个时期,也是不会继续长久的。反之,蓄积能力强大的时期,要比在借债制度下长久得多。
况且,债务一经增加,则由于增加的赋税,即在平时,其损害人民蓄积能力的程度,亦往往与上述征税制度在战时损害这种能力的程度不相上下。现在英国平时收入,每年达一千万镑以上。假若各种赋税都不曾用作担保,而且都管理得宜,那怕从事最激烈战争,亦无须借一个先令的新债即可够用。现在英国既已采用了有害的举债制度,所以居民个人收入在平时所受负担,居民蓄积能力在平时所受损害,竟与在最糜费的战争期间一般无二了。
有人说,支付公债利息,有如右手支给左手。所有货币,都未流出国外,那不过把一国居民某阶级的收入一部分,转移到其他阶级罢了,国家不会因此比从前更穷一文。这辩解,全是基于重商学说的诡辩;著者对此学说已经加以详细的讨论,似乎无须再在这里赘述。此外,主张此说者认为,全部公债都是募自国人,此绝非事实;我国公债就有很大一部分是荷兰人及其他外国人的投资。即使全部公债没有外国人投资,也减少不了公债的弊害。
土地及资本,是私人和公家一切收入的两个源泉。资本不论是用在农业上、制造业上或商业上,都是支付生产性劳动的工资。这两个收入源泉的支配,属于不同的两群人民,即土地所有者和资本所有者或使用者。
土地所有者为了自身收入,必须修理或建筑其佃户的房屋,营造和维持其田庄的必要沟渠和围墙,从事其他应由地主举办或经营的种种改良,使其所有土地能保持良好的状态。但如果土地税繁多,以致地主收入大减;各种生活必需品税、便利品税繁多,以致该收入的真实价值大减,那地主就会弄得没有能力进行或维持这种种要花很多费用的改良。地主不能尽他的本分,租地人就也完全无能力尽他的本分。总之,地主的困难愈增加,该国的农业就必然要愈趋于荒废。
如果各种生活必需品和生活便利品的税的征收,使资本所有者及使用者,觉得他们资本所得的收入,在某特定国家,不能购得同额收入在其他国家所能购得那么多的必需品和便利品时,他们便会打算把他们的资本,移往其他国家。如果此类赋税的征收,使大部分或全部商人及制造业者,换言之,大部分或全部资本使用者,不断受税务人员恼人扰人的访问,那移居的打算,不久就要见诸实行了。资本一经移动,靠此资本支持的产业,将随着没落,而该国商业制造业,又将继农业归于荒废。
土地和资本这两大收入源泉所生收入的大部分,如把它由其所有者即对每块特定土地的良好状态和对每项特定资本的良好经营都具有直接利益这一批人,移转到另一批没有这种直接利益的人(如国家的债权者)手中,久而久之,必定要惹起土地的荒芜和资本的滥费或迁移。国家的债权者,对于该国农业、制造业及商业的繁荣,从而对于土地的良好状态和资本的良好经营,无疑是具有一般利益的,因为那三者中任何一个如遭到失败或衰退,各种税收,就不够支付他应得的年金或利息。但是,国家债权者单就其作为国家债权者来说,对于某块特定土地的良好状态,对于某项特定资本的良好经营,是不感兴趣的。作为国家债权者,他对于这一特定土地或资本,既无所知,也无从视察,他不会留意到它们。土地或产业荒废了吧,他有时全不知道;即使知道了,也不关心,因为这不会使他直接受到影响。
举债的方策,曾经使采用此方策的一切国家,都趋于衰弱。首先采用这方法的,似为意大利各共和国。热那亚及威尼斯,是意大利各共和国中仅存的两个保有独立局面的共和国,它们都因举债而衰弱。西班牙似是由意大利各共和国学得此举债方策,而就天然力量说,它比它们尤见衰微(也许是因为它的税制比它们的税制更不明智)。西班牙负债极久。在十六世纪末叶以前,即在英格兰未借一先令公债的百年以前,该国即负有重债。法国虽富有自然资源,亦苦于同样债务的压迫。荷兰共和国因负债而衰弱,其程度与热那亚或威尼斯不相上下。由举债而衰微而荒废的国家,所在皆是,英国能独行之而全然无害么?
说这些国家的税制,都较劣于我国,那是不错的,我亦相信其如此。但是,这里应当记住一件事,就是最贤明政府,在税尽了一切适当课税对象以后,遇有紧急需要,也不得不采行不适当的捐税。荷兰那样贤明的政府,有时也不得不象西班牙那样,仰赖一些不适当的税收。如果在国家收入所负的重担尚未解除以前,英国发生新的战争,又如果核战争在其发展的过程,所耗费用,也和最近战争同样多,那末,形势所迫,说不定会使英国税制,也变成象荷兰税制,甚至象西班牙税制那样的繁苛。不错,我国叨现行税制的恩赐,产业得无拘束地向上发展,因而,即在费用最大的战争中,似乎由各个人的节俭与明智行为所产生的积蓄,也够弥补政府所滥费的社会一股资本。最近战争所费之多,为英国历来战争所未有。但在此次战争结束时,全国农业和从前同样繁荣,制造业和从前同样兴旺,商业和从前同样发达。可见支持各该产业部门的资本,一定是和从前同样的多。和平恢复以来,农业更有改进,国内各都市各村落的房租益形增加,这是人民财富及收入增加的实证。大部分旧税,特别是国产税及关税等主要部门的收入,都年有增加,这是消费增加的明显证明,亦是消费所赖以维持的生产增加的明显证明。英国今日似乎毫无困难地担起半世纪以前谁都不相信它支持得了的重负。然而,我们切不可因此就冒昧断定,英国能支持任何负担,更不可过于自信,以为再重的负担,英国亦能不大困苦地支持得了的。
当公债增大到某种程度时,公公道道地完全偿还了的实例,我相信几乎没有。国家收入上的负担,如果说是曾经全然解除过,那就老是由倒账解除的,有时是明言的倒账,常常是假偿还,但没有一次不是实际的倒账。
提高货币名义价值,那是公债假偿还之名行倒账之实的惯技。例如,六便士的银币或二十枚六便士的银币,如依议会法令或国王布告,提高其名义价值为一先令或一镑,那么,依旧名义价值借入二十先令或银约四盎斯的人,在新名义价值下,只须银币二十枚或略少于二盎斯的银,便可偿还其债务。约一亿二千八百万镑的国债,即大约等于英国长期和短期公债合计的债本,如照此方法偿还,约须现币六千四百万镑就行了。象这样偿还债务实不过貌为偿还罢了,在实际,国家债权者应得的每一镑,都被骗去了十先令。可是,横受此种灾害的,不但是国家的债权者,私人的债权者,亦都受相应的损失。这对于国家的债权者,不但全无利益,在大多数场合,还要增加他们一项大损失。不错,国家的债权者,如借有他人的巨额债款,亦可依同一方法偿还,使其损失得到若干赔偿。可是,在多数国家中,以货币贷与国家的人,多半是富有者,他们对干其余同胞市民,多是属于债权者的地位,而不是属于债务者的地位。因此,这种貌为偿还的办法,对于国家债权者的损失,没有减轻,只有增大。国家受不到一点利益,而多数无事人民,却蒙受横灾。这种办法将使私人财产受一种最普遍、最有害的破坏,而在大多数场合,将使勤劳、节约的债权者吃亏,怠惰、浪费的债务者致富;这样,国家资本的大部分,将由能使这资本增益的人,转移到只知破坏这资本的人。国家如有必要宣布破产,正如私人有必要宣布破产时那样,光明正大和直言不讳的倒账,总是对债务者名誉损害最轻、对债权者利益也损害最轻的办法。国家为隐蔽实际倒账的不名誉,而出此容易识破又极端有害的欺瞒下策,那真是再笨没有啊!
然而,国家无论古今,当有此必要时,往往采用这欺瞒的下策。在第一次罗马和迦太基战争终结时,罗马人减低阿斯(当时计算一切其他铸币以此为准)的价值,从含铜十二盎斯,减至含铜二盎斯,即把二盎斯铜赋予等于以前十二盎斯的名义价值。用这种方法,共和国前此所借的巨债,只须还其实额六分之一就行了。这样突然的巨大的倒账,照我们今日设想一定是要惹起极大的喧闹的;然而当时竟无此等表示。推其原因,是由于制定此贬值的法律,象其他一切关于铸币的法律那样,都由护民官提向民会,通过施行;那在当时,恐怕还是一种很得民心的法律。在罗马,象在古代其他共和国一样,贫民不断向富者和有权势者借债;富者和有权势者为要在每年选举时获得他们的选票,常以极高利息,贷款给贫民,此债务从未偿付,不久就积成了债务者不能偿付、他人亦无从代付的巨额。债务者惮于非常苛刻的诛求,往往迫而投票选举债权者推荐的候选人,没得到另外报酬。当时法律尽管严禁赠贿及收买,但候选人提供的报酬,及元老院不时颁发的谷物,仍为罗马共和国晚期贫穷市民赖以生活的主要资源。为要摆脱债权者的控制,这些贫穷市民不断要求取消他们所欠的全部债务,或要求通过他们所谓新案,即偿还积欠债务一部分就算还清全部债务的法案。因此,把一切铸币价值,减至其原先价值六分之一,使他们得以原先六分之一的货币,偿还其全部债务,这种法律,正是一种最有利的新案。富者及有权势者为要使人民满足,在许多场合,他们不得不同意此取消债务的法律及施行新案的法律。不过,使他们同意此等法律的,一部分虽不外上述理由,一部分则因他们自身是政府的主要领导者,他们想借此解除国家的负担,恢复国家的元气。用这种方法,一亿二千八百万镑的债务,一下子就减为二千一百三十三万三千三百三十三镑六先令八便士了。在第二次罗马和迦太基战争期间,阿斯又经过两次的贬值,第一次是由含铜两盎斯减至一盎斯,第二次由一盎斯减至半盎斯,即减至本来价值二十四分之一。罗马的上述三次货币贬值,如合并一次实行,那末,象我国现币一亿二千八百万的债务,就可一下子减至五百三十三万三千三百三十三镑十六先令八便士。那怕英国负债之巨,使用这种方法,也是马上可以偿还的。
我相信,一切国家铸币的价值,都曾通过这方法,逐渐减到比原来价值越来越低,同一名义金额所含的银,都曾通过这方法逐渐减到比原来数量越来越少。
为了同一目的,国家有时减低铸币的标准成色,即在铸币中搀以较大量的劣金。例如,照现行法定标准,每重一镑的银币,只能搀劣金十八本尼威特,若搀入八盎斯,这种银币一镑或二十先令,就与现币六先令八便士相当,而我国现币六先令八便士所含银量,就几乎提高至一镑的名义价值了。这种标准成色的减低,与法国人所谓增大价值,即直接提高货币名义价值,完全相同。
这种直接提高货币名义价值的做法,常是公开的、明言的,而就其性质说,亦不得不如此。用此方法,较轻较小的铸币,取得了从前较重较大铸币的同一名称。反之,减低货币标准成色的做法,大概都是保守秘密的。用此方法,造币局发出和从前流通的同一名义价值的铸币,竭力设法使其重量、体积及外貌保持旧观,不易辨认,但其实际价值,却相去甚远。当法国国王约翰要偿还其债务,而减低铸币标准成色时,所有造币局的官吏,都得发誓保守秘密。以上两种做法,都是不正当的。不过,增大价值这个简单做法,是公然的、暴戾的不正行为,而减低标准成色,却是阴险的、欺诈的不正行为。所以后者一经发觉(决无长久保守秘密的可能)常比前者要惹起大得多的反感。铸币在大大增加名义价值以后,很少恢复其以前的重量,可是被极度减低其标准成色以后,却几乎常常又被恢复其以前的成色。因为在后者,除了恢复成色以外,再没有其他可平民愤的方法。
在亨利八世当国之末,及爱德华八世当国之初,英国铸币不但提高了名义价值,同时并减低了标准成色。在詹姆士六世初年,同样的欺伪行为,亦曾行于苏格兰。此外,很多其他国家,也常常如此。
英国国家收入的剩余部分,即开支了常年经费以后的剩余部分非常的少,想借此完全解除国家收入上的负担,不,想借此相当减轻那负担,似乎全然无望。所以,非国家收入大有增加,非国家支出大有缩减,这负担的解除,是永难实现的。
实施比现在较为公平的土地税和房产税以及前章对于现行关税制度及国产税制度所提议的改革,也许可在不增加大多数人民的负担而只把这负担平均分配于全体国民的情况下,就可使国家的收入大大增加。然而,就是最乐观的设计者,也不敢希望,这样增加的收入,可以完全解除国家收入上的负担,或可使国家在太平无事时期,在解除负担方面,有这样的进展,以致在下次战争,可不增加公债或增加公债而有所取偿。
如把英国本国税制,扩张到帝国所属各地,而不问那地方的居民是不列颠人或是欧洲人,这一来,收入或可望大有增加。然而,那是很难做得通的。据英国宪法原则,各地方在议会中所占议员席数,与其纳税额保有一定比例,今着扩张税制到一切属地,势必要承认那些属地在议会中,或如果我们要这样说的话,在帝国议会中,按照同一比例,加入其代表,否则就不免失之公允,就不免违背宪法原则。偌大的变革,似和许多强有力者的私人利益与大部分人民的固定成见有所抵触,求其实现,恐是极其困难,甚或万难做到的。然而,这种纯理论的著作,如果不妄来决定不列颠与各属地的统一是否可行,而只考察英国的课税制度,究竟能在什么程度上应用于该帝国一切属地;把它应用于帝国各属地,究竟可望得到多少收入,而这一种的统一,究竟干全帝国各地的繁荣幸福有何影响,也许没有什么不当之处吧。这样的空论,说得最坏,也只不过是一种新乌托邦,虽没有莫尔的旧乌托邦那么有趣,但总不致更为无用、更近于妄想吧。
英国税收,有四个主要部门,即土地税、印花税、各种关税及各种国产税。
就付纳土地税的能力说,爱尔兰无疑与不列颠不相上下,而美洲及西印度殖民地当有过之而无不及。地主在没有负担什一税或救贫税的地方,与课有此两税的地方比较,一定更有能力缴纳土地税。什一税如不折合金钱缴纳,而是征收实物,那比每镑实征五先令的土地税,要在更大程度上减损地主的地租。这种什一税,在大多数场合,总要相当于土地真实地租四分之一以上或相当于完全偿还农业资本及其合理利润后的残余部分的实物。假若除去一切代金及一切俗人保管的教会财产,不列颠及爱尔兰的教会什一税,全部将不下六、七百万镑。假若不列颠或爱尔兰没有任何什一税,地主就能多提供六、七百万镑土地税,但其负担却不会比他们大部分现在所受的更重。美洲是没有什一税的,自然很有能力纳土地税。固然,美洲及西印度的土地,大抵不是出租给农民的,以致课税没有地租簿可为根据。但在威廉及玛利四年,不列颠的土地税,也并没有根据任何地租簿,而是根据一种极不严密、极不正确的估价。因此,美洲的土地,用这种方法课税亦未常不可,否则就照最近米兰公国及奥地利、普鲁土和沙廷尼亚等国领地的办法,经过正确的丈量后,再依公平评价征税好了。
在各属地推行印花税,那是显然没有困难的。在诉讼程序以及动产不动产移转契据形式相同或差不多相同的各地方,这种税就可同样照征,不必要何等更改。
推广英国关税法于爱尔兰及各殖民地,如果同时也扩大其贸易的自由(就正义上说,应当如此),那对这两者都有最大的利益。现在抑制爱尔兰贸易的种种可恶的约束,以及对美洲产物所设的列举与非列举的区别,将因此完全消除。正如现在菲尼斯特尔海角以南各地,对美洲若干产物,开放其市场一样,该海角以北各地,亦将对美洲一切产物开放其市场。关税法这样划一之后,英帝国各地间的贸易,将如现在不列颠沿海贸易一样自由。而帝国对各属地所有产物,将在自己领土内提供一个巨大的国内市场。市场这么扩大起来,爱尔兰及各殖民地因增加关税所受的负担,是会立即得到补偿的。
英国税制中必须加以若干修改以适应各属地特殊情况的,唯有国产税。爱尔兰的生产和消费,与不列颠具有同一性质,所以,可应用不列颠税制,而无须修改。至于美洲与西印度的生产和消费性质,就和不列颠大不相同了。把不列颠税制应用到这些地方,就必须加以若干修改,正如把这税制应用到英格兰产苹果酒啤、酒各州要修改一样。
例如,美洲称为啤酒的发酵性饮料,占当地人民普通饮料的一大部分,因为那是由糖蜜制成,所以与英国所谓啤酒大不相同。那种饮料,只能保存数日,象英国啤酒那样,不能在大酿造所制造,贮以待售。每个家庭都要自己酿造自己所消费的,如自己烹煮自己的食物一样。但是,各私人的家庭,如果须和那些麦酒店主,以及以贩卖为目的的酿造家,同样受收税人员可厌的访问及检查,那是完全为自由所不许可的。假若为了公平的缘故,认为此饮料有课税的必要,那可对其制造原料,在该原料的制造场所课税;如果商业的情形,不容课此国产税,那就不妨在该原料输入消费它的殖民地时,课以进口税。对于输入美洲的糖蜜,除了英国议会所课每加仑一便士的税外,还有以其他殖民地的船舶输入麦萨诸塞特湾的糖蜜,每霍格彻德课八便士的州税,以及由北部各殖民地输入南卡罗林那的糖蜜,每加仑课五便士的州税。假若这些方法都感觉不便,那就可仿照英格兰不征收麦芽税的办法,各家庭随其人数的多寡,付纳一定金额;或可照荷兰各税的征收办法,各家庭按照其成员的年龄和性别的区别,每年付纳若干金额;或可按照德克尔所提议的英格兰一切消费品税的征收方法征收。他那方法,我们前面已经说过,对于消费迅速的东西,应用时不太方便,然而没有较好方法可用的场合,到底是不妨采用的。
砂糖、甜酒及烟草,到处都不算做生活必需品,但到处几乎都是普遍的消费对象,因此对它们课税,那是再适当没有了。假若英国与各殖民地的统一实现,此种商品,可在其离开制造者或栽植者手中前课税。如果这种课税方法,对他们不大方便,那就可把这些商品,积存于制造所在地的公共货栈及它们以后可能运销的帝国港口的公营货栈,由其所有者及税务机关共同管理,不到交给消费者、国内零售商或输出口商的时候,概不纳税。当其由货栈提出出口,经出口商提出了适当保证,担保其确是出口,可以免税。如果英国与各殖民地的统一成功,英国现行税制不得不作若干修改的,恐怕主要就是关于这几种商品的税。
把这种税制的施行扩展到帝国所属各地,其所能生出的收入总额,究竟有多少呢,要想得到相当正确的数字,无疑是不可能的。不列颠依此制度,对于八百万以下的人民,每年可征收一千万镑的收入。爱尔兰的人民,有二百万以上。据某次在美洲议会提出的报告,美洲十二同盟州的人民,有三百万以上。然而这种报告,恐不免有些夸张,借以鼓励其国民,或威吓我国人民。所以,我们可以这样假定:我国北美洲及西印度各殖民地人民,合计不过三百万,欧洲美洲的全部帝国人民,合计不过一千三百万。如果这课税制度,对于八百万以下的居民,能征收一千万镑以上的收入,那么,对干一千三百万居民,当可征收一千六百二十五万镑以上的收入。在这假定能产生的收入中,必须减去爱尔兰及各殖民地平常为开支政府经费而征收的收入。爱尔兰的行政费和军费连同公债利息,就1775年3月以前的两个年度平均计算,每年还不到七十五万镑。依据极正确的计算,在目下骚乱开始以前,美洲及西印度主要殖民地的收入,计达十四万一千八百镑。不过这个计算,未包括马里兰、北卡罗林那以及我国最近在大陆和岛屿方面所获得的领地的收入。这省略的结果,恐怕有三、四万镑的出入。为使数字简单起见,姑且假定爱尔兰及各殖民地开支行政费所必要的收入为一百万镑。在一千六百二十五万镑中,减除这一百万镑,尚剩有一千五百二十五万镑,可供帝国开支一般费用及偿付公债利息之用。如果英国由现在的收入中,平时可节约一百万镑偿付公债,则在此增加的收入中,就不难节约六百二十五万镑下来,偿付公债。况且,这一大笔减债基金,又因以前各年度既偿公债,不须支付利息,可逐年增大。减债基金这样急速的增加,在几年之内,就足够偿还全部公债,而完全恢复现在趋于消沉憔悴的帝国活力。与此同时,人民亦可从若干负担最重的赋税,即生活必需品税或制造原料税中摆脱出来。于是劳动的贫民,将能过较好的生活,以较廉的价格出卖劳动,并以较廉价格提供所产制的货物于市场。物价既廉,刚那种货物的需要增加,结果,生产那种货物的劳动的需要自将增加。劳动需要增加,劳动贫民的人数将会加多,其境遇亦会改善。这一来,他们的消费将增加,同时,对他们所消费的一切物品所课税的收入,也将因而增加。
然而,由这种课税制度所生的收入,并不一定会立时按照被税人民人数的比例而增加。对于帝国领土内从未受惯此负担而刚开始受此负担的各属地,在若干时期内,一切应当从宽。并且,即在各处都尽可能严格地依法征收时,亦不会处处按照人民数目的比例产生收入。因为,在贫瘠地方,要付关税及国产税的主要商品的消费非常的少;而在居民稀少的国家,走私的机会,又非常的多。苏格兰的下层人民,饮用麦芽饮料的极少;麦芽、啤酒及淡色啤酒的国产税收入,按人民人数及税率(由于麦芽品质的差异,麦芽税税率英格兰与苏格兰不同)比例计算,苏格兰一定会比英格兰少得多。至于这些部门的国产税,我相信,漏税的程度,在这两国是不相上下的。课于酿造所的税及大部分关税,按人口比例计算,苏格兰要比英格兰少,这不但是因为被税商品在苏格兰消费较少,而且是因为走私在该地亦较易进行。爱尔兰的下层阶级人民,较苏格兰尤贫,而爱尔兰大部分地方的人口,则与苏格兰同样稀少。因此,按人口比例计算,爱尔兰被税商品的消费,比苏格兰更少,而走私的容易,则几乎与苏格兰相同。在美洲,在西印度,那怕是最下层阶级的白人,其所处境遇,亦比英格兰同一阶级人民好得多。他们对于通常爱好食用的一切奢侈品的消费,都比英格兰同一阶层人民所消费的多得多。固然,大陆南部各殖民地及西印度群岛的居民,大部分都是黑人,他们现在还是奴隶,其处境无疑比苏格兰或英格兰的最穷人民,还要恶劣。但是,我们切不可根据这种理由,就想象他们比英格兰的最下级人民,所吃的更坏,所泪费的轻税物品更少。为使他们好好工作,好好豢养他们,照料他们,那是他们主人的利益,正如好好喂养代劳牲畜,是牲畜所有者的利益。不论何处,黑人几乎与白人同样受有甜酒、糖蜜及针枞酒的配给,纵使对那些物品课以不太重的税,这配给恐怕是不会取消的。因此,按居民人数比例计算,美洲及西印度的被税商品的消费,恐怕不亚于英帝国任何地方。不错,按国土面积的大小比例计算,美洲的居民较苏格兰或爱尔兰要少得多,因而,那里走私的机会,也要大得多。但是,现在对于麦芽及麦芽饮料各税所征收的收入,如以单一的麦芽税代替征收,则国产税最重要部门的逃税的机会,几乎可完全杜绝。如果关税不课加于一切输入物品,而只局限于用途最广、消费最多的少数物品,又如果关税都按国产税税法征收,那么,走私的机会,纵不会全然杜绝,也要大大减少的。经过这两种显然非常简单非常容易的改革,按消费的比例计算,关税及国产税,那怕在人口最稀少的地方,也会生出和现在人口最稠密地方一样大的收入。
有人曾这样说过:美洲人未保有金币,亦未保有银币,那个地方的内地贸易,全用纸币进行。间或有金银流到那里,又由交换我们的商品,全部送来英国了。没有金银,是不能纳税的。我们既已取得了他们所有的金银,再要榨取,怎样能够呢?
然而,美洲现在金银的稀少,不是由于那个地方贫乏,也不是由于当地人民没有购买这些金属的能力。与英格兰比较,那里的劳动工资是那么高,而其食品价格又是那么低,假若他们大多数人民以购买更多金银为必要,为便利,他们一定是有力购买的。因此,这些金属的稀少,定是他们自动选择的结果,并非形势需要的结果。
金币银币之所以成为必要或便利,不外为了进行国内国外的交易。
本书第二编说过,各国国内交易,以纸币进行,和以金币银币进行,差不多有同一程度的便利。至少,在和平无事时是如此。美洲人即以比他们所能容易获得的多得多的资本,使用在土地改良上,也可得到利润;因此,尽量节省其剩余生产物中必须用以购买昂贵的金银的部分,用以购买职业用具、衣料、家具及开垦耕作必要的铁制农具等,换言之,不购入死的资本,而购入活的生产资料,在他们必定是便利的。殖民地政府发觉了,供给人民以足够或超过足够流通国内交易的纸币量,这对它们有利益。在它们之中,特别如宾夕法尼亚政府,往往以若干厘利息把纸币贷与人民,从而取得一项收入。其他如麦萨诸塞特政府,一有急需,便发行纸币,以供国用,往后,在对它便利的时候,按纸币逐渐下跌的市价,再予收回。1747年,该殖民地即依照此种方法,以相当于其所发行纸币十分之一的款,偿还其大部分的公债。节省国内交易上使用金银的费用,是殖民地人民的便利;供给一种媒介物,尽管会带来一些不利,但此费用由此节省,是各殖民地政府的便利。纸币过多,势必把金银驱出殖民地国内交易领域,正如纸币过多,曾把金银驱出苏格兰大部分国内贸易领域一样。在这两国,使纸币过多的,不是人民的贫乏,却是他们的企业心和计划精神。他们都希望把所有资财,用作活动的生产性资财。
各殖民地与英国进行的对外贸易,所使用金银的多少,完全视需要的大小来决定。在不需要金银的场合,金银就很少见到,在需要金银的场合,一般总不愁没有金银。
英国与产烟殖民地间进行的贸易,大概是以英国货物,先行赊与殖民地人民,经过相当长期之后,再取偿于有一定价值的烟草。以烟草支付,不以金银支付,对殖民地人民,比较便利;商人对和其往来的店家购买货物,不付金银,而付以他自己碰巧正在经营的他种货物,在商人方面,比较便利。这种商人,就不必为着准备临时的需要,在他营业资本中,划出一定额现金,保存不用。他可在店铺或货栈中,存储更多的货物,或者从事更大的营业。但是,一个商人的一切往来店家,都对他以他碰巧正在经营的一种货物偿付他们所卖给他的货物感到便利,那种事,毕竟是罕见的。不过,和弗吉尼亚及马里兰进行贸易的英国商人,却碰巧都觉得对于卖给这些殖民地的货物,以取烟草为酬比取金银来得便利。他们可从烟草牟取利润,而不能从金银得到何等利润。因此,在英国与此等产烟殖民地间进行的贸易,金银是极其少用的。马里兰及弗吉尼亚,无论对于国内贸易或对于国外贸易,几乎同样没有使用金银的必要。它们所拥有的金银,因此比美洲其他任何殖民地少。然而,就繁荣说,就富裕说,它们并不比一切邻近的殖民地差。
在北部各殖民地,即在宾夕法尼亚、纽约、新泽西、新英格兰四州等地,输往英格兰的产物的价值,比它们为自己使用,及为其他殖民地使用(在这场合,它们担任运送人的职务)而由英格兰输入的制造品的价值来得小,因而,这项差额,就不能不以金银付给英格兰,而它们通常都能找到这项金银。
产砂糖各殖民地每年输往英格兰的生产物的价值,比它们由英格兰输入的一切货物的价值要大得多。要是送往母国的砂糖及甜酒的代价,必须付给这些殖民地,那英国每年就不得不送出一巨额货币;于是,对西印度贸易,就要象某种政治家等所说,成为极端不利的贸易了。但事实是这样:许多产糖大农场的主要所有者,都住在英国。他们的地租,都是以他们自己农场的产物,即砂糖甜酒,寄送他们。西印度商人为自己在这些殖民地购入的砂糖及甜酒的价值,亦比他们每年在那里卖掉的货物的价值小。这个差额亦必然要以金银支给这些商人;然而,通常也是能够设法找到这项金银的。
各殖民地偿付英国货款的困难与延滞的程度,和它们各别所欠数额的大小,并不成比例。北部各殖民地通常要把相当大的差额付给英国,而产烟各殖民地则或是全不给付,或是给付小得多的差额。但是,就一般而论,前者每能按期偿付,后者却不能按期偿付。我们向各产糖殖民地收取货款的困难,其大小程度,不是和这各殖民地应付差额的大小成比例,而是和它们所含荒地面积的大小成比例。荒地面积愈大,激使殖民地人民去从事超过他们自己资力所能经营的生意即开荒垦殖这个诱惑力愈大,他们就愈不容易付还欠债。反之,荒地面积愈小,刚结果正相反。就是由于这个原因,和那些土地已经完全耕种多年,以致没有余地可供殖民者投机的小岛,如巴道斯、安提瓜及圣克利斯托福等岛比较,尚存有极多荒地的牙买加这个大岛,其付款就比较不规则、比较不确定。最近格伦纳达、托巴戈、圣文逊特及多米尼加的获得,给这种投机,开了一个新的舞台;而这些岛屿最近付款的不规则与不确定,与牙买加这个大岛没有两样。
因此,就大部分殖民地说,其金银之所以稀少,并不是由于贫乏。它们对活的生产性资本,有大需要,因此以尽量节省死的资本为便利,并以那与金银比较虽不合宜,但却廉贱的交易媒介为满足。这一条,它们就得以那部分金银的价值,转用在职业用具、衣料、家具及开垦耕作必要的铁制农具上了。在那些非金银货币莫办的交易部门,它们通常总能找到必要的金银以供使用。如果找不到的话,那也不是它们贫乏的结果,却是它们从事不必要的和过分膨大的企业的结果。它们对于偿付的拖延不定,不是它们贫乏了,却是它们发财的热望太过了。即使殖民地的税收,除用以开销当地行政费军事设备费以外的一切部分,统须以金银送往英国,它们亦必充分具有购买此必要金银的手段。在这场合,它们不过以其现在购买活的生产性资本的一部分剩余生产物,转用以购买死的资本罢了。固然,它们为了进行国内交易,不得不舍却廉贱的交易媒介,不得不使用昂贵的交易媒介,而购买这昂贵交易媒介的费用,可能多少抑制它们对于改良土地的过度冒险心与进取心;但是,美洲收入的任何部分,都不需要把金银送往英国,可以汇票汇寄。这汇票是向曾受委托代售美洲剩余产物的特定英国商人或公司开出而由其承兑的汇票,该商人或公司收到货物后,即按票额以货币把美洲收人缴交国库。这一来,美洲无须输出一盎斯金银,而一切都办理妥当了。
爱尔兰及美洲应帮同英国偿还公债,那不是不公道的。英国的公债,原是支持由革命建立的政府而借的。赖这政府,爱尔兰的新教徒,才得在本国享有现在所享有的全部权力。他们的自由,他们的财产,乃至他们的宗教,才得有所保护。美洲若干殖民地,也赖这政府,才有其现在的特许状,现在的宪法。美洲一切殖民地人民所享有的自由、安全和财产,也是靠这政府。这公债的起因,不但是为了保护英国,同时也是为了保护英国一切属地。特别是最近战争中所借的巨额公债,以及前一战争中所借大部分公债,其本来的用途,都是为了保护美洲。
爱尔兰归并于英,除享有自由贸易的利益外,还会获得其他重要得多的利益,这利益会给有余裕地补偿其随归并而增加的赋税。苏格兰归并于英后,从来被贵族权力压迫的中下级人民,完全得到解放了。贵族权力在爱尔兰,压迫更甚,受其害者更多,如与英国合并,人民大部分会同样从贵族压迫之下得到解放。不同于苏格兰贵族,爱尔兰贵族的形成,不是由于门第财产那些自然的、可尊重的差别,而是基于最可憎的差别,即宗教的偏见及政治的偏见。这种差别最能助长压迫阶级的傲慢及被压迫阶级的憎恶与愤怒,使得同国居民间相互怀抱的敌意,大于异国人民间相互怀抱的敌意。假使爱尔兰不归并于英国,其居民在今后数十数百年间,也许还不会把自己看做同国的人民。
在美洲各殖民地,从无专横贵族存在。但就是它们,如与英国合并,在幸福与安定方面,亦会增益不浅。至少,它们可由此免去在小民主政体下必然会发生的互仇和凶恶的党争,那党争往往分裂人民间的感情,并扰乱政府的安定。如果美洲完全与英国脱离关系——这脱离,非由这种合并加以防止,是很容易发生的——那党争一定会比以前凶暴十倍。在目前的扰乱开始以前,母国的强压力,常能抑制党争,使其不超过暴行及侮辱的范围。设无此强压力,恐怕不久就要诉诸暴力而演成流血惨剧了。隶于一个统一政府下的党派的精神,在一切大国,通常都是横溢于帝国的中心,在僻远地方,则较为冷淡。与首都隔远了,即与党争和野心的主要游涡隔远了,这样,对于各敌对党派的见解,一定会采取比较超然的态度,对于各党派的行动,一定会采取比较公正不偏的旁观态度。以目前而论,在苏格兰的党争,不象英格兰的党争那么激切;如果合并实现后,在爱尔兰的党争,大概会比苏格兰更为缓和;至于美洲各殖民地,则大概不久会出现那为英帝国任何属地所未曾见的和谐团结景象。固然,合并实现之后,爱尔兰及美洲各殖民地不免会受到重于现在的赋税负担,但如能勤勉地忠实地把国家收入用于偿还公债,不久,英国国家收入,就会缩减至足够维持平时设施的程度,而现在大部分的赋税,当不致继续征收下去。
东印度公司获得的领土,无疑是属于国王的权利,也就是属于英国国家与人民的权利。那些领土,我们可使其成为另一个收入源泉,这源泉可能比上述各源泉还要来得丰富。与英国比较,据说,那些地方更丰饶,更广大,而就土地面积大小的比例说,地方更富裕,人口更稠密。要从那里抽取一大收入,大概不必另征新税,那里的赋税,已经征到十足的程度,甚至超过十足程度以上。比较妥当的办法,与其增加那些不幸人民的负担,无宁减低其负担;与其设新税以裕收入,无宁阻止大部分已收到的赋税的滥用与中饱。
假若英国无法由上述各源泉,取得很大的增多的收入,那末,可采用的唯一办法,就是减少费用。英国在征税方法上,在国家收入的开支方法上,无疑尚有改良余地,不过,与其他邻国比较,至少不算不经济。英国平时的国防军事设备,较之势均力敌的欧洲任何国家,更为适中,所以想在这个项目上节省费用,似乎不可能。在目下的扰乱开始以前,英国花在美洲各殖民地的平时建设费,为数浩大,如果不能由这些殖民地取得何等收入,这项费用,无疑应该完全节省。不过,这些殖民地平时的经常费虽再大,和英国为防御它们作战所耗费的比较,却是微乎其微。前面说过,英国完全为保障殖民地而发生的最近战争,所费在九千万镑以上。主要为保障殖民地的1739年西班牙战争,及由此次战争结果惹起的法兰西战争,所费在四千万镑以上;这项费用的大部分,当然应由各殖民地负担。在这两次战争上,英国为各殖民地所费了的,大大超过前一次战争开始以前英国所负公债总额两倍以上。如果没有这几次战争,当时的公债,有可能完全偿还,或者已实际完全偿还了也说不定。如果不是为了这些殖民地,前一次战争,也许不致发生;后一次战争,则一定不会发生。英国支出了这么大的费用,就因为它认为这些殖民地是它的省份的缘故。然而,对于维持帝国,既未提供财力,又未提供武力的地方,决不能视为省份。它也许可以算是附属于帝国的一种壮丽华美的装饰吧。但帝国如果不能支持这装饰的费用,早就应当把它放弃;如果不能按照其支出的比例而增加收入,至少应当量入为出。要是各殖民地尽管拒绝纳税,却仍视为英帝国的省份,那将来防御殖民地的战争,恐怕不免还要耗去英国以前几次战争那么多的费用。百余年来,英国统治者曾以我国在大西洋西岸保有一个巨大帝国的想象,使人民引为快慰。然而这一个帝国,迄今仍只存在于想象中。不是帝国,只是建立帝国的计划,不是金矿,只是开发金矿的计划。这计划,在过去以至现在,已使英国耗费得太多了,设今后仍同样继续下去,将来费用一定极其浩大,而且,还收不到一点利润。因为,前面说过,殖民地贸易独占的结果,于人民大众是有损无益的。现在,我国统治者该实现自己一向所耽迷以及人民也许也同样耽迷的黄金梦了,如其不能,就应该自己先由那梦中醒过来,并使人民也醒过来。所作计划要是无法完成,自应及早放弃。英帝国的任何省份,如不能对全帝国的维持有所贡献,英国就该摆脱为防御那省份而支出的战费,摆脱任何维持那省份的平时民政或军事设施的费用,并努力使将来的企图与计划,适应它的实际情况。

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